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【改革大家谈】陈勇:创新体制机制 优化模式 推动后勤改革
2017-10-11 11:01:00 】 浏览:3010
    我结合工作实际,谈谈我对后勤改革的思考。
    一、深化高校后勤社会化改革的重要意义
    高校后勤是高等教育体系不可或缺的重要组成部分,是高校顺利运转所必需的;高校后勤具有服务育人、管理育人、环境育人的功能,关系到校园的和谐与稳定。未来十年是我国经济社会发展的重要战略机遇期,也是我国高等教育改革发展的关键阶段。以建立中国特色现代大学制度为核心的高等教育体制改革已经启动,高校后勤社会化改革是其重要组成部分,其不仅事关提高办学效益和办学活力,而且是高校办学模式、办学思想的一次重大变革。高校后勤社会化改革已经成为社会经济发展规律的客观要求,成为高等教育发展的客观需要,成为高校后勤发展的大趋势,对全面完成新时期高等教育各项改革任务,具有极其重要的意义。
    二、我国高校后勤改革回顾及发展趋势
    (一)我国高校后勤改革回顾
    自1999年国务院办公厅召开第一次全国高校后勤社会化改革工作会议以来,高校后勤社会化改革逐步铺开,较好地支撑了我国高等教育事业的快速发展,使得高校在节省管理成本、增加办学收入、解决人力资源、提高工作效率等方面取得了显著成效,在一定程度上为高校的改革与发展注入了新的活力,同时也逐步探索出了一条高校后勤社会化的改革之路,可以用两个发展阶段、四种后勤管理模式来说明。
    1.后勤社会化改革大体经历了二个阶段,第一阶段从1999年-2015年由外延社会化向内涵社会化转型,高等教育由精英化转向大众化,在政府部门的强力推动下,社会化成为高校后勤管理体系改革的主要发展趋势与运行模式,市场机制的基础性作用初步得到发挥,后勤管理逐步由粗放到精细。第二阶段从2015年起转为各校深层次的内涵社会化改革,高等教育由大众化转向普及化,追求内涵发展,后勤开放份额日益增大,讲究精细化、专业化,后勤文化逐渐成型。
    2.在后勤社会化过程中,由于我国经济社会发展的不平衡性,各地、各高校具体情况的差异性,决定了后勤改革不可能形成统一模式,各地各校“因地制宜、因校制宜”,还处于各自探索、多种模式并存的现状,大体上可分为四种模式:
    第一种:完全外包型。即高校将所有后勤服务项目全部推入市场,引入社会服务企业,高校后勤管理部门代表学校行使监管职能。这种模式的优点是为学校省却直接操作后勤板块的精力消耗,并不需要背上密集劳动型板块的包袱。但是这同时也要求校方职能部门具有较强的统筹规划与监督管理能力,否则,由于社会企业的趋利性,势必导致经营各自为政、服务价格不受控制等弊端;特别在遇到重大事件时,很难与学校在政治上保持一致,使得后勤服务的抗风险能力较低。
    第二种:自主经营型。高校按现代企业制度注册具有独立法人地位的经济实体,承担校内后勤服务与经营。优点是熟人熟事,沟通协调没有隔阂;缺点是没有竞争,活力无法长久保持。
    第三种:模拟甲乙方的校内分开型。后勤管理处作为甲方是高校的后勤行政管理部门,后勤集团或后勤服务公司作为乙方是高校的后勤服务实体,乙方向甲方负责,甲方向高校负责。它在一定程度上改变了以往事业后勤服务效率低下、吃大锅饭、不计成本等弊端。但由于目前在产权划分上存在障碍,这类实体大多实行准企业化运转,没有进行工商注册,不具有社会独立法人地位,其本质是事业法人下的另一种管理体制。这是目前大多数高校采用的模式。但是,由于资产权属不清,很难彻底调动起后勤员工的积极性并形成生产力最大化,尤其是经营管理人员由于缺乏对学校资产保值增值的动力和责任感,很容易出现短期行为。从可持续发展的角度看,后勤企业没有法人资格就无法走向社会,缺乏再生能力。
    第四种:管经分离模式。高校后勤管理部门行使后勤管理、后勤保障职能,高校后勤服务实体行使后勤有偿服务、经营等职能,两个机构同时向高校负责。该模式相对成熟。
    这四种模式各有利弊,但无论采取何种模式,都要符合学校的实际情况,有利于为师生提供满意的后勤服务、有利于减轻学校负担、有利于高等教育事业的发展。
    (二)由于受多方面制度的制约,后勤社会化改革远未完成,体制机制障碍尚未消除,后勤服务社会化、市场化的广度和深度都还不够,部分高校后勤服务模式落后、后勤保障的运行效率和服务质量还不能适应形势发展要求。因此,必须坚定不移地推进高校后勤社会化,加速构建新型后勤保障体系。未来高校后勤社会化改革将面临八大发展趋势:社会化、标准化、精细化、科学化、智能化、生态化、国际化、文化化,面对九大挑战:学分制的挑战、专业化的挑战、标准化的挑战、多样化的挑战、定制化的挑战、营养化的挑战、智能化的挑战、三育人的挑战、国际化的挑战,所以,未来高校后勤社会化改革任务是非常艰巨的,前景也是非常美好的。 
    三、我校后勤改革历史与现状
    1.我校后勤改革历史回顾
    第一阶段(2000年—2008年),2000年学校启动高校后勤社会化改革进程,“小机关、大实体”,迈出了改革实施的第一步,主要解决后勤服务项目与学校整建制剥离的问题,将后勤经营服务人员、相应资源,成建制从学校行政管理系统中分离出来,组建自主经营、自负盈亏、独立核算的后勤集团。学校成立后勤处,代表学校行使行政管理权,并制定一系列的优惠政策,克服了改革中存在的后勤人员归属、思想观念转变的阻力,扶持后勤集团自我发展。
    随着改革不断深入,管理模式遭遇了权责不明晰、岗责不分等一系列问题。2008 年至 20014年,后勤改革进入第二阶段,学校撤销后勤集团,按照“强机关、社会化”格局,成立后勤管理处,所有后勤服务项目均向社会开放,完全外包,后勤处代表学校监管。
    第三阶段(2014年至今),学校人事制度改革和后勤改革同时进行,为创新后勤体制机制,合理利用人力资源,增加后勤创收,提高后勤服务质量和水平,学校制定了《深化后勤社会化改革方案》,保留后勤管理处,成立后勤集团,模拟甲乙方管理模式,后勤处行使后勤管理职能,后勤集团承担后勤保障、服务、经营职能。后勤集团又根据实际情况,部分后勤服务领域引进社会企业,引入竞争机制,提升后勤保障能力。
    2.我校后勤改革现状
    2014年学校深化后勤社会化改革后的甲乙方模式,前两年运行的比较好,后勤人员比较稳定,后勤设施建设取得了较大进展,学生的食宿条件得到较大程度改善,后勤服务质量有了较大提高。
    2016年以后,随着国家和地方有关政策及制度的变化,我校现行后勤服务模式的局限性凸显出来,比如因国库支付及政府采购的有关要求,属学校采购的服务类项目(物业、绿化、公寓等)需集中采购,所有后勤经费由后勤处统筹管理,原交由后勤集团负责的物业、绿化、公寓等服务项目因国库支付问题无法延续,故2016年公寓物业和绿化被外包,2017年校园物业交由资产经营公司负责。后勤集团实际业务大幅度压缩,人员出现闲置。再比如水电保障和维修,大家意见比较大,改革后就可以用一个系统解决这些问题。2016年省委第八巡视组巡视我校反馈意见也指出:后勤改革不及时,涉及后勤业务的单位有后勤基本建设处、后勤集团、宁致公司、资产经营管理公司4个之多,机构庞杂,人员众多。因此,我校必须继续进行后勤社会化改革,建成与我校建设与发展相适应的“新型高校后勤保障体系”。
    四、我校后勤改革思路
    结合目前高校的几种后勤管理模式,根据我校的实际情况:我校属于办学地点放在地市州的省属高校、我校财务体制为省级预算管理单位(国库支付)、我校后勤在编职工还比较多(111人)等,我们认为,应该对学校的后勤事务进行科学分类、适当分离、各司其职,采取管经分离的模式,实行“小机关、大服务、社会化”。
    (一)指导思想和原则
    指导思想:以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及习近平系列讲话精神为指导,贯彻落实教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020)和“关于深化高校后勤社会化改革的若干意见”及《湖北文理学院“十三五”事业发展规划》精神,遵循社会主义市场经济规律和高等教育办学规律,以促进学校创建综合性大学为主题,以转变管理体制和运行机制为核心,以扩大开放后勤服务市场和制度建设为着力点,推动学校由自办后勤为主向服务外包、服务监管为主转变,努力建设与现代化大学制度要求相符合、与社会服务产业相融通的新型高校后勤保障体系。
    基本原则:
    1.坚持后勤服务方向,实现规划目标要求;
    2.理顺后勤管理体制,实行保障经营分开;
    3.优化内部运行机制,强化内外监督管理;
    4.深化人事分配改革,严格考核奖惩制度;
    5.规范资产经营管理,完善现代企业制度;
    6.统筹改革发展稳定,兼顾后勤职工利益。
    (二)工作目标与思路
    工作目标:按照“科学剥离职能、市场提供服务、学校自主选择、依法考核管理”总体目标,基本实现后勤服务的社会化、专业化、现代化。
    工作思路:坚持“巩固、推进、创新、优化、规范、提高”的工作方针,创新后勤管理体制机制,优化后勤管理模式,坚持后勤社会化改革的基本方向,改善后勤服务基础设施,开放后勤服务市场,剥离后勤服务经营职能,完善后勤监管体系,努力建立以服务为根本、管理为核心、经营为补充的统一、开放、有序的后勤服务保障体系。
    (三)主要任务
    1.改革后勤管理体制。管经分离,将涉及学校核心保障类的项目(水电、维修)回归学校,由后勤管理部门统一管理;将服务类项目(物业、绿化)交由社会企业承担,后勤管理部门负责监管;将经营性资产和经营类项目(门面房、食堂、商贸、公寓服务)委托具有独立法人地位的学校后勤实体经营。
    2.改革后勤运行机制。①改革人事管理制度:一是按照“人随岗走”、“定岗定编”、“竞争上岗”的原则,将后勤正式在编员工按现有岗位职能进行划分,岗位职能划归在那个部门,人员就可以到那个部门竞争上岗。本次改革中分流的人员由学校后勤实体全部接管。二是实行学校委派分流与企业自主聘用相结合的用人制度。三是实行“老人”老办法、“新人”新办法的管理模式。原学校编制人员为“老人”,其他外聘人员为“新人”;“老人”可在学校与学校后勤实体之间流动,按学校同类人员兑现相关政策并计入档案,到龄退休到学校并享受学校同类人员相关待遇;“新人”由学校后勤实体按照国有企业相关政策法规管理。
    ②改革分配管理制度:一是学校与学校后勤实体之间的分配,以学校后勤实体使用学校资源和承担分流人员的情况进行核算,以合同方式确定学校后勤实体上交给学校的数额。二是本次改革分流到学校后勤实体的人员,在过渡期内除奖励性绩效工资由学校后勤实体发放外,其他各项经济待遇均由学校发放;过渡期满后,分流人员的各项经济待遇由学校后勤实体发放,实现“老人”向“新人”的转变。三是学校委派和学校后勤实体面向学校公开聘用人员的各项经济待遇由学校后勤实体发放。四是学校后勤实体按照国有企业相关政策法规和规定程序自主确定分配方案。
    ③改革财务管理制度:一是学校后勤实体按照国有企业财务管理制度和相关政策法规执行;二是学校对学校后勤实体财务管理的合规合法性进行监管。
    ④改革资产管理制度:一是由学校对服务经营性资产进行分类(服务性、有偿服务性、经营性)界定;二是把委托给学校后勤实体经营管理的资产的所有权与使用经营权分离,即资产所有权归学校,使用经营权归学校后勤实体。
    3.推进市场开放。稳步开放服务性市场,积极开放经营性市场。引进社会优质资源,强化竞争机制,逐步减少我校自办后勤的市场份额,实现从以“自办后勤”为主向“选后勤、管后勤”为主的转变。 
    4.规范对学校后勤市场的监督管理。通过公开招投标,建立完善准入和退出机制,引进实力强、专业化水平高的专业团队入校管理。加强监管队伍建设,细化监督环节,增强监管能力,提高监管质量,降低监管成本,建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的监管机制。
    5.建立健全技术标准体系。根据教育部和高校后勤行业协会统一部署,贯彻落实高校后勤职业道德标准、管理服务规范、安全操作规程、质量技术标准;根据高校后勤标准化服务的硬件配备标准、制度建设标准、服务质量标准,逐步提高我校后勤服务专业化、标准化、现代化水平。
    6.提高后勤工作智能化水平。充分利用现代信息技术,利用互联网+,提高后勤工作效率和管理水平,为师生生活提供方便。如食堂订餐、自习室定位等。
    7.建立健全后勤工作风险防范体系。理加强后勤服务市场调研,明确责任界限,制定防范措施、责任追究制度和常规警戒制度。积极探索高校后勤意外事故社会化处理途径,完善合同协议内容,分散和降低后勤服务风险,保证我校后勤服务的安全性及学校的稳定与发展。建立、完善我校后勤意外事故处理办法和快速反应机制,针对可能出现的突发事件,提供应急服务,保证我校师生员工的生命安全和财产安全。
    8.理顺校企关系,积极扶持学校后勤实体。学校后勤实体必须注册独立法人,逐步按现代企业运行模式经营;学校可根据后勤实体接受安置分流人员的实际,视具体情况,在一定年限内,对本校分离出来的后勤服务实体给予适当的准入照顾。 
    (本文系后勤处处长陈勇在2017年暑期学校领导班子务虚会议上的发言,题目为编者所加)
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